El análisis comparativo de las estructuras tributarias tiende a valorar las estructuras impositivas de países desarrollados, en los cuales la imposición directa y a tasas progresivas tiene mayor peso en la recaudación total. Así se concluye que una de las razones de nuestra injusta distribución del ingreso y extendida pobreza sería la excesiva participación de impuestos indirectos (Impuestos al consumo y a las transacciones), muchos de ellos distorsivos (como Ingresos Brutos e Impuestos a los Débitos Bancarios); y por la baja participación recaudatoria de los impuestos directos (Impuestos a las Ganancias, Impuestos a los Bienes Personales y otros gravámenes sobre el capital).
La primera consideración importante es que las recomendaciones de política impositiva que se pueden extraer de un simple análisis comparativo con estructuras recaudatorias de países desarrollados son muy débiles y muchas veces erróneas, particularmente para países como el nuestro, azotados por la generalizada evasión impositiva y fuga de capitales.
Por de pronto, las conclusiones se extraen suponiendo que el impuesto incide sobre quien lo paga, ignorando que en la mayoría de los casos quien ingresa el impuesto finalmente lo traslada hacia adelante (al consumidor, lo que es posible sólo con una producción industrial protegida de la competencia externa) o hacia atrás (al empleado). Caso típico: un impuesto patronal al salario que no incide finalmente sobre el empleador, sino que reduce el salario pagado al empleado.
Dudas similares se generan para impuestos aparentemente indiscutiblemente progresivos como los impuestos al patrimonio o a los beneficios empresarios. Por ejemplo, en economías en las que el capital es móvil y puede fugar a otros países, ¿Cuál sería la consecuencia final de mayores impuestos a los beneficios?: La consecuencia sería la desinversión y fuga de capitales, al menos hasta que la rentabilidad bruta del capital local aumentara lo suficiente (aumentando precios o bajando salarios) para compensar la imposición local diferencial que se le quiere imponer.
Cuando el impuesto es al patrimonio personal, aunque personalmente costosa, la solución es migrar la residencia personal a Uruguay, USA u otro destino preferido. Existen sólo algunos segmentos de la imposición “progresiva” que son finalmente progresivos, como la que recaen sobre la renta de la tierra o de los recursos naturales. En definitiva, en muchos casos los impuestos progresivos lo son en la teoría, pero no en la incidencia final y efectiva. Con movilidad internacional de capitales, el salario paga gran parte de la cuenta, aun en los impuestos (teóricamente) progresivos.
Un impuesto patronal al salario no incide finalmente sobre el empleador, sino que reduce el salario pagado al empleado
El segundo criterio que está ausente en este análisis tradicional es el de los costos de eficiencia de la estructura impositiva. La imposición genera siempre costos de eficiencia que reducen la productividad global de la economía. En el caso particular de impuestos al salario trasladados al empleado, acarrea el incentivo para la informalidad laboral, que genera una enorme caída de productividad, pues la productividad del trabajo es muy inferior en la informalidad.
Mientras la progresividad efectiva de los impuestos progresivos es improbable, el criterio ignorado son los costos de ineficiencia económica que los impuestos de todo tipo tienen. Esto es así incluso en el caso del IVA, un impuesto general al consumo supuestamente no distorsivo. En la teoría que todos pagan, el IVA no sería distorsivo (legalmente recae por igual sobre el consumo de todos los sectores).
En la realidad de una economía con alta evasión como la nuestra, la evasión del IVA se transforma en un subsidio a la producción informal, altamente ineficiente en comparación a la producción formal que desplaza. La extendida marginalidad de nuestra economía no es un rasgo social autóctono, sino una consecuencia económica de los incentivos perversos generados por una presión tributaria abusiva para una economía del ingreso per cápita como la nuestra.
Por supuesto, que los costos de ineficiencia mayores son los que producen aquellos impuestos indirectos que son, por diseño, naturalmente distorsivos. Esto es, aquellos que, a diferencia de los impuestos generales al consumo (IVA, Combustibles, Bienes suntuarios) o impuestos generales a los ingresos (Ganancias, Impuestos a los Beneficios, Bienes Personales, etc.), gravan las ventas empresarias sin permitir ninguna deducción de insumos adquiridos.
Mientras la progresividad efectiva de los impuestos progresivos es improbable, el criterio ignorado son los costos de ineficiencia económica que los impuestos de todo tipo tienen
Estos son los verdaderos impuestos distorsivos, de los cuales los más importante por la magnitud de los tratamientos diferenciales entre sectores, son los impuestos al comercio exterior (aranceles de importación que subsidian a productores industriales y derechos de exportación que gravan a productores primarios).
También tienen importancia Ingresos Brutos e Impuestos a los Débitos Bancarios, aunque estos son menos distorsivos que los impuestos al comercio exterior, pues obligan por igual a todos los sectores.
En definitiva, en países como Argentina, con elevada movilidad internacional del capital y altísima evasión, hay muy poco margen para asumir la progresividad como criterio central para el diseño de la estructura impositiva ideal. El criterio central debe ser reducir la ineficiencia económica que incentiva el sistema impositivo. Para ello no hay otro camino que reducir drásticamente el gasto público a niveles similares a los de principio de siglo, para permitir una reducción general importante de la presión tributaria.
La reforma pendiente
A medida que baje el gasto público, habrá prioridades para la secuencia de la baja de impuestos. La prioridad número uno es la reducción drástica de los impuestos a las importaciones, que tendría muy poco efecto sobre la recaudación y el mayor impacto en aumentar la eficiencia productiva y generar oportunidades de exportación que favorezcan el empleo privado.
La reforma debería seguir con la eliminación Ingresos Brutos y Débitos, y finalmente reducir las tasas de impuestos a las Ganancias, al IVA y a los salarios, todos ellos aparentemente no distorsivos, pero de hecho muy distorsivos por el impacto de la evasión que opera como subsidio a la producción informal.
Es un factor de preocupación que los principales equipos económicos de la oposición estén enfocados exclusivamente en reducir el déficit como prerrequisito para la estabilidad monetaria. Sin menoscabar la importancia del equilibrio fiscal para controlar la inflación, debe tomarse conciencia que no es el único problema para enfrentar, si se pretende que esta vez sea diferente y la oposición al populismo no vuelva a fracasar como en 2001 y en 2018/19. No basta con la discusión de gradualismo o no en la corrección de los desequilibrios macroeconómicos. La reducción de la presión tributaria es un imperativo para hacer la economía más eficiente y lograr un salto discreto en nuestra tasa de crecimiento.
Es un factor de preocupación que los principales equipos económicos de la oposición estén enfocados exclusivamente en reducir el déficit
Pero para ello las reformas estructurales son imprescindibles.
A modo de ejemplo, el gasto público (y por ende, la presión tributaria) no podrá reducirse si no se soluciona la quiebra del sistema previsional y se equilibra el sistema con impuestos al salario inferiores a los actuales; si no se termina gradualmente con los planes asistenciales y si no se eliminan los ñoquis del Estado en todos sus niveles.
Se puede avanzar inmediatamente si inicialmente se produce una caída real de la remuneración real de los beneficiarios estatales, pero esa baja deberá hacerse sostenible con las reformas que permitan reducir gradualmente el número de beneficiarios.
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